區(qū)域性整體貧困問題研究

習近平總書記在黨的十九大報告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在通過農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展來根本解決三農(nóng)問題。鄉(xiāng)村振興的根本在于內(nèi)置發(fā)展根基，提升產(chǎn)業(yè)水平，推進市場機制，恢復發(fā)展活力。實施扶貧攻堅，全面建成小康，自然成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應有之意。因此，扶貧攻堅也必須牢牢把握住發(fā)展的關(guān)鍵問題，通過內(nèi)置發(fā)展基礎(chǔ)來根除貧困的溫床，通過貧困群體的能力提升來擺脫貧困的束縛，形成貧困區(qū)域減貧的內(nèi)源機制。

一、扶貧中發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實問題及其思考

可以簡單概括為如下三個問題：（1）為什么落后的地區(qū)越扶越貧困，即貧困具有依賴性的特征？（2）為什么貧困地區(qū)的貧困群體對政府的扶貧工作不滿意？（3）政府在實施扶貧工作中有沒有考慮成本效益問題？

第一個問題：貧困地區(qū)與貧困群體的依賴性，一方面說明，我國在反貧困工作中還未找到好的路徑，未能解決好貧困地區(qū)的發(fā)展問題；另一方面說明，政府在對待反貧困問題上有些簡單化和慣性思維。例如，哪個地區(qū)是貧困地區(qū)，哪個家庭是貧困家庭，就一直認為是貧困地區(qū)，是貧困家庭，沒有實施動態(tài)的識別與有效的脫貧機制，只是作為一種政治任務去執(zhí)行，效果相對較差。

從經(jīng)濟學的視角來看，貧困是一個發(fā)展問題，解決貧困問題，必須解決發(fā)展問題。相應的減貧措施就要圍繞如何發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，如何發(fā)展個人能力，改善家庭狀況去設(shè)計與實施。但以往在這一方面做的就比較粗糙，不精細。實際上，之前把反貧困的措施與對貧困群體的救濟政策混為一談，所謂的反貧困就是對貧困農(nóng)戶與家庭的簡單幫扶，甚至就是送些物品。這種理解太簡單了。當然，也有經(jīng)濟發(fā)展措施，就是所謂的招商引資，項目支持。這當然要好了，但是，也是簡單化了、泛化了或者是經(jīng)驗化了。這就是說，我只要把項目落地，把資金到位，就完全可以解決貧困問題。真是這樣的嗎？與預期相差甚遠。為什么？這種發(fā)展是一種外生的發(fā)展，而不是內(nèi)生的發(fā)展，在激發(fā)貧困區(qū)域的發(fā)展活力上，未能根植發(fā)展基因，未能提升貧困群體的發(fā)展能力。所以，效果不太理想。

第二個問題為什么貧困地區(qū)的貧困群體對政府的扶貧工作不滿意？簡單地說，就是政府的扶貧措施與貧困群體的幫扶訴求不一致。政府在減貧內(nèi)容與措施上主要按照自己的意愿行事，對貧困群體急迫的需求并非全面、細致的了解。例如，政府對貧困地區(qū)的發(fā)展最常用的方法就是修路、提供公共設(shè)施，改善村莊面貌，或者，招商引資搞項目開發(fā)，甚至找?guī)讉€企業(yè)進行對接。這些需要不需要呢？需要。但是，有沒有考慮貧困群體的參與情況，他們能不能夠通過這些平臺持續(xù)地提高收入，提升自己應對貧困的能力？如果這些內(nèi)容不能成為他們提升自己能力，應對貧困的資本或者發(fā)展路徑，試想，這些投資又有多大效益呢？路修好了，廣場修好了，工廠也建立起來了，貧困群體還是吃不上飯，或者找不到媳婦，等于仍然沒有使其擺脫貧困。所以，他們對這些扶貧內(nèi)容并沒有多大興趣。這也是我們發(fā)現(xiàn)為什么貧困群體不積極合作問題，因為沒有通過扶貧開發(fā)，把他們的潛在資源開發(fā)出來，把他們的活力激發(fā)出來。

第三個問題：政府在扶貧中的成本收益問題。通過對現(xiàn)實調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各級政府確實把扶貧攻堅作為第一政治任務來抓，投入大量的人力、物力、財力，包括駐村干部、政府部門幫扶對接、企業(yè)對口幫扶，貧困區(qū)域成立扶貧攻堅辦公室，等等。這么多的投入，產(chǎn)出是什么？是部分貧困群體的脫貧，而且這種脫貧多是暫時性脫貧，沒有長效機制。冷靜地、理性地思考一下，這個做法是否很漂亮？也就是說，應該考慮反貧困工作的成本收益問題。事實上，發(fā)展是最大的反貧困。把主要精力集中在發(fā)展上才是根本之策，貧困也并非是能夠消除的問題，也不是短期內(nèi)馬上解決的問題，而是與發(fā)展相伴隨的問題。如果不處理好這一關(guān)系，我們擔心貧困問題沒有解決好，發(fā)展問題也給耽誤了。

二、內(nèi)源性減貧機制的政策建議

（一）精準扶貧必須基于發(fā)展的理念

我國進入中等收入發(fā)展階段，貧困問題成為相對貧困，所以，貧困問題的解決首先是精準識別，但精準識別是基礎(chǔ)，幫扶發(fā)展才是關(guān)鍵。首先，精準識別要識別什么內(nèi)容？精準識別的目的是為扶貧瞄準靶向，做到有的放矢。這就要求精準識別不僅要識別出“真貧”，而且要把其貧困的原因搞清楚，把其幫扶的切入點把握準。應該說，不同區(qū)域，不同村莊，不同貧困戶貧困發(fā)生的原因是不同的，既要從中找出共性，又要找出差異性，才好精準施策。目前，在扶貧過程中，為了便于考核與管理，過于側(cè)重了建檔立卡的基礎(chǔ)性工作，在此上面耗費了大量的人力與物力，而在對貧困戶的幫扶上，解決實際問題上下功夫不夠。比如，有些貧困戶剛進入之后不久就脫貧，顯然是一種走過場的行為，行政化的任務導向，把建檔立卡當做了目的本身。但實際上，精準聚焦的目的是為了更好地找到解決的辦法。有些貧困是由偶發(fā)因素造成的，比如天災人禍，有些貧困則是家庭發(fā)展本身造成的，比如，代際傳遞，屬于弱勢群體；有些是人力資本短缺，無法適應現(xiàn)代社會發(fā)展，發(fā)展動能不足；還有一些則是由于觀念意識造成，好逸惡勞，游手好閑。要針對這些不同的情況去解決。發(fā)展能力不足的可以通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行幫扶，屬于代際貧困的應大力實施教育扶貧，對于天災人禍的要從社會保障的角度加以幫扶，而對于懶惰造成的要從思想上和制度上加以解決，應著重從思想上扶志，并配置以懲罰措施。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本在于最大限度地挖掘利用貧困群體的資源

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展是貧困區(qū)域融入市場的聯(lián)結(jié)

在扶貧攻堅中，必須時刻明白改變貧困區(qū)域的發(fā)展動能，提升貧困群體的發(fā)展能力是根本，而解決的切入點在于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從貧困群體的能力不足上看，無論是何種因素使其陷入貧困困境，他們在貧困中能夠依憑的資本與財富是他們自身和承包的土地。所以，在他們無法獲得更為高級的生產(chǎn)要素和財富來源的渠道（比如外出打工）時，應該通過恰當?shù)姆绞侥軌蚴蛊渥陨淼馁Y源與財富得到更好的利用，或者通過效率的改進，大幅提高其收益效率。這樣，才能從內(nèi)生的角度培植其發(fā)展能力，并使其逐步積累財富與資本，最終擺脫貧困。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧的根本在于如何為貧困群體構(gòu)造一種低門檻的進入通道，最大限度地挖掘利用其自身資源，為其自身發(fā)展配置發(fā)展動能。

按照這一要求，產(chǎn)業(yè)扶貧必須依托于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。可以說，產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)涵是通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，結(jié)合開發(fā)式扶貧政策，通過開發(fā)當?shù)刭Y源，促使農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民自我發(fā)展和脫貧致富。當然，這里所說的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是指一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。例如，從目前農(nóng)村發(fā)展的基本情況來看，依托農(nóng)業(yè)，托管經(jīng)營與土地股份化是一種很好的組合模式。其一，將其土地入股或者托管于規(guī)模經(jīng)營者，能夠幫助貧困群體走出傳統(tǒng)家庭經(jīng)營桎梏，可以通過產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提升其經(jīng)營收入。其二，雇傭其本人進行簡單的勞動可以獲得額外收入，并能增強其戰(zhàn)勝貧困的自信心。其三，通過托管，可以較好地解決土地流轉(zhuǎn)問題，實施規(guī)模經(jīng)營，提升全要素生產(chǎn)力。

產(chǎn)業(yè)扶貧中貧困戶的受益模式一般是“企業(yè)+基地+貧困戶+合作社”治理模式。其最大的特點是，企業(yè)、合作社、貧困戶等多元主體共同參與，共享發(fā)展。但里面最大的問題是如何實現(xiàn)和諧有效，這就需要建立一個保證其有效運行的合作框架。這個框架從產(chǎn)業(yè)組織上看就是產(chǎn)業(yè)鏈的治理，而從區(qū)域發(fā)展的角度看就是構(gòu)建一個有效的鄉(xiāng)村治理。這里面有可能出現(xiàn)的問題是貧困戶受益低及利益聯(lián)結(jié)機制缺乏。在扶貧過程中，最關(guān)鍵的問題就是貧困戶參與機制和利益分享機制，這一因素決定了貧困戶的脫貧效果。因為在產(chǎn)業(yè)治理模式中，貧困戶比企業(yè)和合作社更為脆弱，抵抗自然的、市場的、技術(shù)的風險能力更為不足。所以，在這兩類治理中，要對貧困戶的參與權(quán)、收益權(quán)進行傾斜。一是要有針對性地將貧困人口融入扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條體系中，二是構(gòu)建企業(yè)盈利與貧困人口獲利的產(chǎn)業(yè)扶貧利益共享機制。

2.產(chǎn)業(yè)扶貧中應注意的問題

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展有沒有基礎(chǔ)，能夠不能夠持續(xù)。在產(chǎn)業(yè)扶貧中，不少是通過駐村第一書記附帶資金，綁縛技術(shù)，給定市場來發(fā)展的，就是說，為了解決貧困群體的就業(yè)與收入問題，幫扶者對貧困區(qū)域提供了資金、技術(shù)與市場，且不計成本。如果說通過幫扶為貧困區(qū)域提供啟動資金還可以說得通，但是，如果僅僅通過短短幾年的資源注入就想一勞永逸，則是一種簡單化的作法。試想，如果能夠通過該產(chǎn)業(yè)來解決該村莊的貧困，為什么該區(qū)域內(nèi)的企業(yè)家沒有實施？換言之，該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是靠政府的外生注入發(fā)展的，還是靠內(nèi)生的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)發(fā)展的。如果沒有內(nèi)生的發(fā)展基礎(chǔ)和動能，那么，是不是當外生的資源消除之后，產(chǎn)業(yè)也就隨之消亡了呢？發(fā)展經(jīng)濟學在對發(fā)展中經(jīng)濟的研究中不斷地拓展發(fā)展思路，從最初重視資本的積累，到重視市場機制的（貿(mào)易）作用，再到重視人力資本的提升和制度的建設(shè)。這一思想告訴我們，發(fā)展是一個過程，是生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，是區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級，是發(fā)展制度的不斷優(yōu)化。所以，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)問題上必須下功夫，重在找出企業(yè)家的發(fā)展思路，而不是簡單地雪中送炭。

二是不能因為是扶貧產(chǎn)業(yè)項目就降低產(chǎn)業(yè)標準，比如，是不是低端產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，是不是對生態(tài)發(fā)展不利的產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，必須考慮區(qū)域資源稟賦、產(chǎn)業(yè)鏈條、市場容量及產(chǎn)業(yè)政策。如果不能利用本區(qū)域的資源稟賦，或者產(chǎn)業(yè)鏈條比較短，市場前景不明朗，產(chǎn)業(yè)政策不相符，那么，即使在短期內(nèi)建成了某個產(chǎn)業(yè)，恐對脫貧攻堅不會帶來預期的效果。最可能出現(xiàn)的問題是區(qū)域性、局部性的產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象，其中的主要原因，一是政府盲目的決策，二是忽視市場機制的作用，對市場中存在的各類風險估計不足，用行政命令的方式代替了市場決定配置的方式。其結(jié)果，不僅沒有能夠解決貧困問題，反而帶來了新的貧困。

三是要考慮成本收益，既要照顧到每一個貧困群體，又要考慮其他群體和幫扶者的利益。其他群體是指農(nóng)村中的非貧困人口。因為城鄉(xiāng)發(fā)展差距，沒有被識別為貧困地區(qū)與貧困人口的部分，發(fā)展的基礎(chǔ)也不堅實，富裕的程度也高不了多少，他們同樣需要發(fā)展的任務。但是，如果對貧困區(qū)域和貧困人口過度幫扶，則會造成相反的效果。首先，可能造成貧困區(qū)域與貧困人口的依賴與“福利剛性”，因為沒有內(nèi)生的發(fā)展根基，結(jié)果導致脫貧困難，或者返貧率高。其次，造成幫扶者的發(fā)展動能減弱，例如，有些區(qū)域給企業(yè)施壓了扶貧任務，造成企業(yè)發(fā)展的困難。應該明白企業(yè)首先能夠可持續(xù)發(fā)展，能夠盈利，才能夠?qū)ω毨后w實施幫扶，如果為了實施對貧困群體的幫扶，最后將企業(yè)搞垮了，那將是得不償失的。在這一方面可以出臺一些優(yōu)惠政策，注重發(fā)揮企業(yè)家的才智。最后，不注重機制建設(shè)，過于重視物質(zhì)要素的注入，可能會導致區(qū)域內(nèi)新的不平衡。

四是在扶貧過程中，資金用于貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)偏多，用于投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金相對不足；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，過于注重生產(chǎn)方面，輕視市場和產(chǎn)業(yè)成長方面，根本不考慮風險因素，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不扎實。比如，到某地區(qū)調(diào)研，某負責人給我們算一筆脫貧賬：某種作物現(xiàn)在的市場價格是多少，對貧困戶進行產(chǎn)業(yè)吸納之后能夠有多少產(chǎn)出，一年之后就能增加多少收入。那么，我要問你，如果市場突然不再需要該產(chǎn)品，貧困戶的收入還能增加嗎？在脫貧的期限內(nèi)，他還能脫貧嗎？所以，在市場經(jīng)濟下必須考慮市場的風險。而事實上，目前各區(qū)域都在推行同質(zhì)化的產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)，已經(jīng)播下了市場風險的種子。表面上看，農(nóng)村的貧困是由于收入低下造成的，實際深層次原因是能力低下決定的。在生產(chǎn)方式與生活方式已經(jīng)發(fā)生改變的情況下，僅僅依靠貧困群體的辛勤勞動無法解決問題，必須改變貧困地區(qū)的發(fā)展動能，提升貧困群體的發(fā)展能力。

（三）鄉(xiāng)村治理是解決貧困區(qū)域良性發(fā)展的保障

1.貧困區(qū)域的發(fā)展在于鄉(xiāng)村治理的改進

基于多年反貧困的經(jīng)驗，國際組織認為完善受援國的治理結(jié)構(gòu)以促其發(fā)展是根本之策。同樣，國內(nèi)脫貧攻堅也必須高度重視鄉(xiāng)村治理。

從目前來看，貧困人口中的絕大部分是能力不足者，包括疾病、智障、傷殘。有能力者基本上能夠通過自己的辛勤勞動脫貧致富，或者至少養(yǎng)活自己。這樣，這一部分人就必須靠政府兜底才能解決。但是，政府兜底不是解決貧困的根本方法，一是財政負擔比較重，在一些落后地區(qū)可能會影響發(fā)展；二是財政資金使用過程中會出現(xiàn)地方政府與中央政府的博弈問題，財政扶貧資金中的效率問題、腐敗問題等。從發(fā)達經(jīng)濟的情況來看，依靠社區(qū)本身來解決貧困問題是一個可行的解決機制。所以，在扶貧過程中，從長遠看形成有效的鄉(xiāng)村治理模式來解決兜底問題十分必要。

貴州塘約村改革成功就在于鄉(xiāng)村治理的成功。塘約村通過統(tǒng)籌推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，提高市場化水平，激活了存量資源；通過推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革，提高產(chǎn)業(yè)化規(guī)模，促進生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，使經(jīng)濟發(fā)展起來；通過鄉(xiāng)村治理改革，提高組織化程度，使村莊活起來，做到了共享發(fā)展。在這里面，同樣是通過產(chǎn)業(yè)扶貧，為什么貴州塘約做得比較好？就是因為通過鄉(xiāng)村治理，使所有的發(fā)展主體參與進去，使所有的相關(guān)因素包容進去，挖掘了社會資源，厚植了發(fā)展根基，轉(zhuǎn)變了發(fā)展方式，實施了包容發(fā)展。

（四）教育扶貧是一個根本環(huán)節(jié)

目前，農(nóng)村最困難的貧困人口包括兩類，一類是智障人口，這一部分無法靠自身的能力來養(yǎng)活自己；另一部分是游手好閑者，這一類因各種因素的影響，極度推崇平均主義，好逸惡勞，嚴重依賴“集體”。前一部分是天生的能力短缺，后一部分是后天教育的能力短缺。這兩部分群體都需要教育來根本解決。智障類人口有可能是近親結(jié)婚造成，也可能是對生育養(yǎng)育的基本知識的缺乏造成，也有可能是由于醫(yī)療條件的短缺造成，還有可能是由于地方病的因素。如果對這些知識是無知的，或者說引不起高度重視，都會產(chǎn)生新的貧困人口，形成貧困的代際傳遞。至于好逸惡勞一類，則更應該從智力和“志氣”上進行教育幫扶。

反貧困不能僅僅依賴于單一的事后救助，更重要的是重視對貧困的預防。在目前的福利框架下，各類反貧困措施不僅要足以應對工業(yè)化、城市化、市場化、人口老齡化和經(jīng)濟全球化所帶來的各種挑戰(zhàn)，同時又要與促進就業(yè)、提高競爭力和增強包容性的發(fā)展模式相契合。因此，應注重從下游救助向上游救助轉(zhuǎn)變。基于生命周期理論的上游干預，是指在上游消除貧困產(chǎn)生的條件和機制，切斷貧困產(chǎn)生的源頭。當前反貧困政策中最迫切需要解決的是消除兒童貧困，提高貧困兒童接受教育和醫(yī)療服務的可及性。第一，進行教育體制改革，打破城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的教育壁壘、促進城市優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村合理流動；第二，切實解決農(nóng)民工子女上學問題；第三，解決高中貧困生補助脫節(jié)問題；第四，設(shè)立專門針對兒童及青少年的營養(yǎng)保障計劃。（民盟安陽市委會副主委 張良悅）